Dalla sentenza definitiva all’istruttoria del Ministero della Giustizia: quali pene possono essere cancellate o ridotte, chi interviene nel procedimento e quali circostanze vengono valutate dal Capo dello Stato
La grazia non è un quarto grado di giudizio, non serve a correggere una sentenza ritenuta ingiusta e non trasforma una condanna in un’assoluzione. È un provvedimento di clemenza individuale con il quale il Presidente della Repubblica può intervenire sulla pena inflitta a una persona condannata con sentenza ormai irrevocabile.
Il fondamento costituzionale è contenuto nell’articolo 87 della Costituzione, che attribuisce al Capo dello Stato il potere di «concedere grazia e commutare le pene». Si tratta di una prerogativa personale del Presidente della Repubblica, esercitata dopo una complessa istruttoria alla quale partecipano il Ministero della Giustizia, il procuratore generale competente, la magistratura di sorveglianza e gli uffici del Quirinale.
La natura eccezionale dell’istituto è confermata anche dai numeri. Nei primi decenni della Repubblica le grazie furono concesse a migliaia di persone, spesso attraverso decreti cumulativi. L’utilizzo è diventato progressivamente più selettivo: durante il primo mandato di Sergio Mattarella sono stati adottati 35 provvedimenti di clemenza individuale, mentre nel secondo mandato, fino al 31 dicembre 2025, ne risultavano 36.
Che cosa può fare concretamente la grazia
La grazia può estinguere interamente la pena ancora da scontare, cancellarne soltanto una parte oppure commutarla in una pena diversa prevista dalla legge. Può, per esempio, trasformare l’ergastolo in una pena detentiva temporanea o una pena detentiva in una pena pecuniaria.
L’intervento può riguardare anche soltanto una pena accessoria, come l’interdizione dai pubblici uffici, ma in questo caso il decreto presidenziale deve disporlo espressamente. Restano invece fermi gli altri effetti penali della condanna. La sentenza continua quindi a esistere e l’accertamento della responsabilità non viene cancellato.
La grazia può essere totale o parziale. Può inoltre essere sottoposta a condizioni. La prassi del Quirinale prevede generalmente una clausola risolutiva: il beneficio può essere revocato se il destinatario commette un nuovo delitto non colposo entro cinque anni dal decreto, termine che sale a dieci anni quando il provvedimento riguarda una condanna all’ergastolo.
Non esiste un diritto a ottenere la grazia
La presentazione della domanda non attribuisce al condannato un diritto alla concessione del beneficio. Non esiste neppure un catalogo rigido di reati o condizioni personali che comportino automaticamente l’accoglimento dell’istanza.
La Corte costituzionale ha chiarito che la grazia deve rispondere a finalità essenzialmente umanitarie. Il suo compito è mitigare il rigore della pena quando la sua applicazione, pur formalmente legittima, determinerebbe conseguenze incompatibili con esigenze eccezionali di umanità, rieducazione e giustizia sostanziale. Deve inoltre trattarsi di situazioni che non possano essere adeguatamente risolte attraverso gli strumenti ordinari previsti dal diritto penale e dall’ordinamento penitenziario.
Il Quirinale indica alcuni degli elementi normalmente esaminati:
- la particolarità umanitaria della vicenda;
- il tempo trascorso dalla commissione del reato;
- l’età e le condizioni personali e familiari del condannato;
- il periodo di pena già espiato;
- l’eventuale concessione di benefici penitenziari;
- la condotta mantenuta in carcere;
- il percorso rieducativo e il reinserimento sociale;
- l’assenza di una pericolosità attuale;
- le condizioni di salute e la loro eventuale incompatibilità con la detenzione;
- la posizione delle persone offese o dei familiari delle vittime.
Una grave malattia, dunque, può assumere rilievo, ma non è sufficiente da sola. Occorre verificare che gli strumenti ordinari — come il differimento della pena, la detenzione domiciliare o altre misure previste dall’ordinamento — non siano in grado di tutelare adeguatamente la persona.
Anche la risalenza nel tempo del fatto, l’avvenuto reinserimento sociale, una condotta successiva irreprensibile o una situazione familiare particolarmente drammatica possono essere valutati, ma sempre all’interno di un esame complessivo e individuale.
Il perdono della vittima è obbligatorio?
Il perdono della persona offesa non costituisce una condizione giuridica indispensabile per la concessione della grazia. La posizione della vittima, tuttavia, entra nell’istruttoria e può avere un peso significativo.
Gli uffici competenti possono acquisire informazioni sull’eventuale risarcimento del danno, sulle iniziative riparatorie intraprese dal condannato, sul perdono eventualmente manifestato e sulle osservazioni delle persone offese o, in caso di morte, dei loro familiari. La decisione finale, però, non viene rimessa alla vittima: spetta esclusivamente al Presidente della Repubblica.
Chi può presentare la domanda
L’articolo 681 del codice di procedura penale stabilisce che la domanda, pur essendo diretta al Presidente della Repubblica, può essere sottoscritta:
- dal condannato;
- da un suo prossimo congiunto;
- dal convivente;
- dal tutore o dal curatore;
- da un avvocato.
Non è quindi indispensabile che sia personalmente il condannato a prendere l’iniziativa. La domanda può essere presentata anche da un familiare o dal difensore.
Esiste inoltre una particolare possibilità per i detenuti che abbiano tenuto comportamenti particolarmente meritevoli: il presidente del consiglio di disciplina dell’istituto penitenziario può proporre la grazia a titolo di ricompensa.
Infine, la grazia può essere concessa anche d’ufficio, senza che sia stata presentata una domanda o formulata una proposta. Anche in questo caso, però, deve essere svolta l’istruttoria prevista dalla legge.
Dove deve essere presentata
La domanda deve essere intestata al Presidente della Repubblica, ma formalmente viene presentata al Ministro della Giustizia.
Se il condannato è detenuto o internato, l’istanza può essere consegnata direttamente al magistrato di sorveglianza, che avvia gli accertamenti e la trasmette al Ministero con il proprio parere motivato.
Quando il condannato è libero, la domanda può essere presentata alla Procura generale presso la Corte d’appello competente per l’esecuzione della pena. Il procuratore generale svolge l’istruttoria, formula le proprie osservazioni e trasmette il fascicolo al Ministero della Giustizia.
Anche un’istanza inviata direttamente al Quirinale viene trasmessa al Ministero competente perché sia svolta l’istruttoria. Il Capo dello Stato, infatti, non decide sulla base della sola lettera del condannato o dei familiari, ma dopo l’acquisizione di una documentazione completa e verificata.
Che cosa deve contenere l’istanza
Non basta una generica richiesta di clemenza. La domanda deve descrivere con precisione la situazione personale e processuale del condannato e spiegare quali circostanze eccezionali giustificherebbero l’intervento presidenziale.
L’istruttoria: cosa viene controllato
Il procedimento non consiste in una semplice valutazione politica. Il procuratore generale e, nei casi previsti, il magistrato di sorveglianza acquisiscono informazioni sulla posizione giuridica del condannato, sulla pena espiata, sulla condotta penitenziaria, sulle condizioni sanitarie e familiari, sull’eventuale pericolosità e sul percorso di reinserimento.
Possono essere richieste informazioni alle forze di polizia, agli istituti penitenziari, ai servizi sociali e alle autorità che hanno seguito il condannato. Possono inoltre essere acquisite le osservazioni delle persone offese e dei familiari delle vittime.
Terminati gli accertamenti, il fascicolo arriva al Ministro della Giustizia, che formula il proprio avviso, favorevole o contrario, e trasmette l’intera documentazione alla Presidenza della Repubblica.
Al Quirinale la pratica viene esaminata dal Comparto Grazie dell’Ufficio per gli Affari dell’Amministrazione della giustizia. Gli uffici possono chiedere integrazioni, ricostruiscono il caso e preparano una relazione contenente gli elementi della condanna, i pareri raccolti, le ragioni della domanda e una valutazione sulla possibilità di concedere, rigettare o archiviare l’istanza.
Chi decide davvero: il ruolo del Presidente e del ministro
La decisione finale spetta al Presidente della Repubblica. Lo ha stabilito in modo netto la Corte costituzionale con la sentenza n. 200 del 2006, pronunciata dopo il conflitto di attribuzione sorto tra il presidente Carlo Azeglio Ciampi e l’allora ministro della Giustizia Roberto Castelli sulla domanda di grazia per Ovidio Bompressi.
La Corte ha qualificato la grazia come un potere proprio del Capo dello Stato. Il Ministro della Giustizia deve svolgere l’istruttoria, acquisire i pareri, esporre le proprie valutazioni e predisporre gli atti necessari, ma non dispone di un potere di veto.
Se il ministro esprime un parere contrario, il Presidente può comunque concedere la grazia, motivando le ragioni per le quali ritiene di non condividere la posizione del Guardasigilli. La controfirma ministeriale resta necessaria, ma, trattandosi di un potere presidenziale, assume una funzione formale e non trasforma il provvedimento in una decisione condivisa tra Governo e Quirinale.
Concessione, rigetto o archiviazione
Il procedimento può concludersi in tre modi.
La grazia viene concessa quando il Presidente ritiene accertate le eccezionali esigenze che giustificano l’atto di clemenza. Il decreto viene firmato dal Capo dello Stato, controfirmato dal Ministro e trasmesso all’autorità competente per l’esecuzione. Il pubblico ministero provvede quindi a rideterminare la pena o, quando la grazia la estingue interamente, a ordinare la liberazione del condannato.
La domanda viene rigettata quando è formalmente ammissibile, ma le ragioni prospettate non vengono considerate sufficienti.
L’archiviazione, invece, interviene quando mancano i presupposti stessi per esaminare la domanda. Il Quirinale indica, tra le ipotesi più frequenti:
- una condanna non ancora definitiva;
- una detenzione soltanto cautelare;
- una misura di sicurezza o di prevenzione personale;
- la morte del condannato;
- la rinuncia alla richiesta;
- l’avvenuta espiazione integrale della pena;
- il pagamento della pena pecuniaria;
- la sopravvenuta mancanza di interesse.
Secondo la prassi del Quirinale, la grazia non viene inoltre utilizzata quando sono pendenti una domanda di revisione, una richiesta di rescissione del giudicato o un ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo diretto a mettere in discussione la condanna. In queste situazioni finirebbe per diventare impropriamente un ulteriore grado di giudizio.
La differenza rispetto ad amnistia e indulto
La grazia riguarda una singola persona e viene concessa dal Presidente della Repubblica dopo l’esame individuale del caso.
Amnistia e indulto hanno invece carattere generale e vengono approvati dal Parlamento con una legge che richiede la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, articolo per articolo e nella votazione finale. L’amnistia estingue il reato nei casi individuati dalla legge; l’indulto interviene sulla pena per una pluralità di condannati.
La grazia rimane dunque uno strumento del tutto eccezionale. Non serve a stabilire nuovamente se il condannato sia colpevole o innocente, ma a valutare se, di fronte a circostanze straordinarie sopravvenute o emerse dopo la condanna, l’ulteriore esecuzione della pena risponda ancora ai principi costituzionali di umanità e rieducazione.
